[보도자료] 수형자 선거권 박탈 공직선거법 헌법소원심판 청구 기자회견

붙임 2. 발언문 

 

발언1: <수형자 선거권 제한 법제 개관> 강성준 활동가(천주교인권위원회)
 

1. 과거에는 집행유예자와 수형자가 모두 선거권을 박탈당했음. 2014년 1월 헌법재판소가 선거권 제한은 필요 최소한에 그쳐야 한다는 이유로 집행유예자 부분에 대해서는 위헌 결정을, 수형자 부분에 대해서는 2015년 말 시한으로 헌법불합치 결정을 함으로써 집행유예자는 곧바로 선거권을 갖게 되었음.

 ○ “심판대상조항은 집행유예자와 수형자에 대하여 전면적·획일적으로 선거권을 제한하고 있다. 심판대상조항의 입법목적에 비추어 보더라도, 구체적인 범죄의 종류나 내용 및 불법성의 정도 등과 관계없이 일률적으로 선거권을 제한하여야 할 필요성이 있다고 보기는 어렵다. 범죄자가 저지른 범죄의 경중을 전혀 고려하지 않고 수형자와 집행유예자 모두의 선거권을 제한하는 것은 침해의 최소성원칙에 어긋난다. 특히 집행유예자는 집행유예 선고가 실효되거나 취소되지 않는 한 교정시설에 구금되지 않고 일반인과 동일한 사회생활을 하고 있으므로, 그들의 선거권을 제한해야 할 필요성이 크지 않다. 따라서 심판대상조항은 청구인들의 선거권을 침해하고, 보통선거원칙에 위반하여 집행유예자와 수형자를 차별취급하는 것이므로 평등원칙에도 어긋난다.” (헌법재판소 2014. 1. 28. 선고 2012헌마409등 결정)

2. 2015년 8월 국회는 공직선거법을 개정하면서 “1년 이상의 징역 또는 금고의 형의 선고를 받고 그 집행이 종료되지 아니하거나 그 집행을 받지 아니하기로 확정되지 아니한 사람”, 즉 실형 1년 이상을 선고 받고 교정시설에 수용된 수형자와 가석방자의 선거권은 여전히 박탈했음.

공직선거법 [법률 제12393호, 2014. 2. 13, 일부개정]	공직선거법 [법률 제13497호, 2015. 8. 13, 일부개정]
제18조 (선거권이 없는 자) ①선거일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 선거권이 없다. <개정 2004. 3. 12., 2005. 8. 4.>   2. 금고 이상의 형의 선고를 받고 그 집행이 종료되지 아니하거나 그 집행을 받지 아니하기로 확정되지 아니한 자	제18조(선거권이 없는 자) ①선거일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 선거권이 없다. <개정 2004.3.12, 2005.8.4, 2015.8.13> 2. 1년 이상의 징역 또는 금고의 형의 선고를 받고 그 집행이 종료되지 아니하거나 그 집행을 받지 아니하기로 확정되지 아니한 사람. 다만, 그 형의 집행유예를 선고받고 유예기간 중에 있는 사람은 제외한다.

3. 이후 헌법재판소는 이 사건과 동일한 조항이 문제가 된 사건에서 “공동체 구성원으로서 반드시 지켜야 할 기본적 의무를 저버린 범죄자에게 그 공동체의 운용을 주도하는 통치조직의 구성에 참여하도록 하는 것은 바람직하지 않다는 기본적 인식과 이러한 반사회적 행위에 대한 사회적 제재의 의미를 가지고 있다”며 합헌 또는 각하 결정한 바 있음(헌법재판소 2017. 5. 25. 선고 2016헌마568 결정, 헌법재판소 2019. 8. 29. 선고 2017헌마442 결정, 헌법재판소 2023. 3. 23. 선고 2020헌마958등 결정).
4. 헌법재판소가 거듭 합헌 결정을 내놓고 있지만, 위헌 의견을 내는 재판관들이 끊이지 않고 있음.

 ○ 2016헌마568 결정의 반대의견 1인 (재판관 이진성)

 – “범죄를 저질러 사회에 위해를 가했다고 해서 국가조직의 구성에 참여하는 참정권을 제한하는 것이 논리필연적으로 정당화되는 것은 아니다. 신체의 자유를 제한하는 자유형의 형벌은 범죄에 대한 책임에 따르는 기본권 제한이지만, 자유형에 추가하여 자동적으로 부과되는 선거권 박탈은 범죄에 대한 책임으로 합당하지 않다. 개인의 생래적 기본권이자 민주주의의 구성원리로서의 선거권은 국민이 주권을 행사하는 근간이 되는 권리이므로, 자유형에 부수하는 형벌로 선거권을 제한하는 것은 책임의 범위를 넘어선다. 주권의 행사와 형사책임은 전혀 다른 차원의 문제이기 때문이다. 범죄자에게 가해지는 형사적 제재의 연장으로서 선거권을 박탈하는 것은 범죄에 대한 응보적 기능의 필요한 범위를 넘어서는 제재이다.”

 – “수형자의 선거권 제한 은 응보적 기능 이외의 다른 목적을 인정하기 어렵고, 오히려 책임성과 법치주의에 대한 존중의식을 침해하는 경향이 강하다. 법의 정당성과 준법의무는 모든 시민이 선거권을 행사하는 것으로부터 직접 도출되는바, 선거권을 제한하는 것이 이를 강화한다고 볼 수 없다.”

 – “교정시설에 수용되어 있는 동안 선거권 박탈로 선거에 참여하지 못했던 수형자가 출소 후에 선거 절차에 복귀하게 되었을 때 사회 구성원임에도 갖게 되는 이질감이 자책감 또는 무력감, 반사회성, 정치무관심 내지 정치 혐오 등으로 나타날 우려도 있어, 수형자의 선거권 제한이 수형자를 재사회화시키고자 하는 정부의 형사정책적 목적과도 조화되기 어렵다. 오히려 1년 이상의 징역형의 선고를 받은 수형자에게도 선거권 행사의 기회가 제공됨으로써 건전한 시민참여의식을 함양할 수 있는 가능성을 가지게 되어, 범죄자의 재사회화 목적에 더욱 부합할 뿐만 아니라 준법의식 강화에 도움이 된다고 볼 수 있으므로, 이 사건 법률조항은 수단의 적합성도 인정되지 아니한다.”

 
○ 2017헌마442 결정의 반대의견 2인 (재판관 이석태, 재판관 김기영)

 – “공동체의 구성원들 중에서 통치조직의 구성에 참여하는 것이 바람직한 구성원과 바람직하지 아니한 구성원을 나눌 수 있다는 인식을 바탕으로 한 것으로서 정치적 영역에서의 평등과 보통선거의 원칙에 정면으로 배치된다.”

 – “선거를 통하여 국민이 스스로 통치조직을 구성한다는 것은 단순히 국가를 운영할 수 있는 기관을 조직한다는 것을 넘어서 국민이 주권을 행사하여 국민의 자기지배를 실현하는 것이고 통치조직이 행사하는 국가권력에 대해 민주적 정당성을 부여하는 것이다. 그런데 과거에 1년 이상의 징역의 형을 선고받아 그 형의 집행이 종료되지 아니하였다는 이유만으로 위 과정에서 배제하는 것은 수형자가 건전한 시민으로 사회에 복귀하는 것을 방해하고 도리어 수형자에게 사회적 박탈감과 소외감만을 주게 될 뿐이다.”

 

○ 2020헌마958등 결정의 반대의견 2인 (재판관 이석태, 재판관 김기영)

 – “반사회적 행위에 대한 사회적 제재, 범죄에 대한 응보, 시민으로서의 책임성 함양과 법치주의에 대한 존중의식 제고는 형벌의 목적과 기능으로서, 선거권을 제한하기 위한 정당한 입법목적이라고 보기 어렵다. 또한 선거권 제한은 수형자가 건전한 시민으로 사회에 복귀하는 것을 방해하고 수형자에게 사회적 박탈감과 소외감을 주게 될 우려가 있어, 시민으로서의 책임성 함양이나 법치주의에 대한 존중의식 제고에 도움이 된다고 볼 수 없으므로 수단의 적합성도 인정할 수 없다.”

 – “선거권제한조항은 범죄의 종류, 침해된 법익의 내용과 침해의 정도, 죄질의 경중, 책임의 정도에 따른 범죄의 중대성과 사회적 비난가능성의 차이를 고려하지 아니한 채 1년 이상의 징역형의 선고를 받아 그 형의 집행이 완료되지 아니하였다는 사정만으로 일률적으로 선거권을 제한함으로써 침해의 최소성을 갖추지 못하였다.”

5. 
   빈민, 흑인, 여성들이 참정권 투쟁으로 일군 보통선거 원칙은 선거권자의 재산, 성별, 사회적 지위 등에 상관없이 누구나 당연히 선거권을 가진다는 원칙임. 그러나 법무부 교정본부가 발간한 『2025 교정통계연보』의 2024년 <수형자 형명·형기별 현황>에 따르면, 선거권이 보장되는 실형 1년 미만 수형자는 5,414명으로 전체 수형자 40,954명의 13.2%에 불과할 정도로 대다수 수형자가 선거권을 박탈당하고 있음. 2023년 2020헌마958등 결정에 참여한 헌법재판관들은 이후 임기만료로 퇴임했고, 현재 재직 중인 재판관들은 수형자 선거권 사건에 관해 본안 판단을 한 바 없음. 이번 사건에서 헌법재판소가 보통선거 원칙을 온전하게 실현하는 방향으로 판단할 것을 기대함.

 
발언2: <개인진정 결과에 대한 국제인권법적 검토> 서채완 변호사(민변 공익인권변론센터)

 

자유권규약위원회는 이번 결정에서 객관적, 합리적 근거 없는 선거권의 박탈을 허용하지 않고, 그 제한도 비례적일 것을 요구하고 있는 일반논평 25호를 강조하며, 범죄의 성격을 고려하지 않고 일률적으로 “1년 이상의 징역 또는 금고의 형의 선고”라는 기준을 선거권 박탈의 기준으로 정하는 것은 객관적, 합리적인 기준에 의한 것일 뿐만 아니라 권리 침해를 최소화할 수 없는 수단이라고 보았습니다. 나아가 선거권을 제한 받는 사람의 사상, 양심, 종교의 자유 박탈도 야기할 수 있다는 점에서  비례성의 원칙에도 위배된다고 판단했습니다. 

 

대리인단은 위 자유권규약위원회 결정에 비추어봤을 때, 수형자의 선거권을 제한하는 현행 공직선거법은 헌법상 국제법존중주의에 위배되고, 헌법이 보장하는 기본적 인권을 침해한다는 주장을 이번 사건에서 하고 있습니다.

 

헌법 제6조 제1항은 헌법에 의하여 체결, 공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다고 규정하고 있습니다. 법률이나 법령이 아니라 국내”법”이라는 표현은 규정의 특성에 따라 가지는 국내적 효력은 헌법적 차원으로도 확장될 수 있음을 의미합니다. 이를 우리는 “국제법존중주의”라고 지칭합니다.

 

시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약(자유권규약)은 국제인권조약 중에서도 가장 보편적이고 기본적인 국제인권조약입니다. 대한민국이 비준한 조약으로 개별 법원에서도 그 효력이 인정되는 사례가 있으며, 대법원은 보충의견을 통해 그 효력이 적어도 법률에 준한다는 입장을 밝히기도 했습니다. 즉 시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약은 구속력을 가지는 규범이고, 이에 따라 국가는 강항삭 국제법적 관점에서의 의무 뿐만 아니라 국내법적 의무도 가지는 것입니다.

 

시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약의 이행을 담보하는 자유권규약위원회는 조약의 규범력을 담보하기 위해 국가보고서 심의 등 다양한 역할을 수행합니다. 2019년 민변 국제연대위원회에서 피해자들을 대리하여 진정을 제기하였고, 6년만에 자유권규약위원회는 현행 공직선거법이 수형자의 선거권을 침해한다는 결정을 내렸습니다. 일각에서는 자유권규약위원회의 견해가 구속력이 없다며 폄훼하는데, 이는 오인입니다. 

 

헌법재판소에서도 원칙적으로 존중할 것을 강조하고 있으며(헌법재판소 2018.. 7. 26. 선고 2011헌마306등 결정),  헌법상 국제법존중주의, 국제법상의 신의칙에 따라서도 그 구속력이 없다고 할 수 없습니다. 나아가 다양한 헌법재판기관, 지역인권재판소에서도법리 등을 도출하는 기준으로 활용된다는 점에 대해서도 주목해야 합니다. 즉 자유권규약위원회 결정에 따라 공직선거법을 헌법에 위반된다고 판단하는 것이 필요한 것입니다. 

 

참고로 자유권규약위원회의 위원은 우리라가 투표를 통해 위원을 선출합니다. 그리고 위원이 우리나라가 동의한 절차를 통해 자료를 다년간 수집하여 결정을 내립니다. 이러한 점에 비추어보았을 때에도 자유권규약위원회 결정의 구속력을 단순히 분인하는 것은 부당합니다.

 

국제인권조약은 정부 뿐만 아니라 사법기관도 준수해야할 규범입니다. 부디 헌법재판소가 자유권규약위원회의 결정을 최대한 존중하는 결정을 내리기를 기대합니다.

 

 발언3: <청구 취지> 김동현 변호사(희망을만드는법)

이번 헌법소원은 교정시설에 수용되어 있는 10명의 청구인들이 제기한 사건입니다. 이들은 최근 대통령 선거에서 투표권을 행사하지 못하였습니다. 그 이유는 공직선거법 제18조 제1항 제2호와 형법 제43조 제2항 때문입니다. 이 두 조항을 해석하면 “1년 이상의 징역 또는 금고형을 선고받고 그 집행이 종료되지 않은 사람”은 선거권을 행사할 수 없다고 규정하고 있습니다. 그 결과 형사적 처벌을 받고 형을 집행 중인 수형자 대부분은 국민으로서 가장 핵심적인 기본권인 선거권에서 배제되고 있습니다. 헌법재판소는 이미 2014년에 수형자 선거권을 전면적으로 박탈한 과거 공직선거법 조항에 대해 헌법불합치 결정을 내린 바 있습니다. 그러나 국회는 이를 개정하면서 “1년 이상 실형”이라는 새로운 기준을 도입했고, 그 결과 전체 수형자의 85% 이상이 여전히 참정권을 행사하지 못하는 현실이 지속되고 있습니다. 이번 헌법소원은 이러한 현실이 헌법이 보장하는 국민주권과 국제인권규범에 부합하는지를 근본적으로 묻고 있습니다.

 

현행 조항은 헌법 제24조가 보장하는 선거권, 헌법 제11조가 보장하는 평등권, 헌법 제10조가 보장하는 행복추구권을 침해합니다. 선거권은 민주주의의 근간이며 국민이 국가 의사결정 과정에 참여할 수 있도록 하는 제도적 장치인데, 범죄의 성격이나 사회적 위해 정도와 무관하게 단지 형량만을 기준으로 전면 박탈하는 것은 정당화될 수 없습니다. 평등권의 관점에서도, 동일하게 수형 중인 시람과 1년 미만 형과 1년 이상 형으로 나누어 다르게 대우하는 데에 합리적 이유는 없습니다. 또한 정치적 참여의 기회를 박탈하는 것은 수형자의 인간적 존엄을 부정하는 결과를 낳으므로 행복추구권을 침해합니다.

 

입법 과정의 문제점도 명확합니다. 애초 헌법불합치 결정 이후 선거관리위원회는 3년 이상의 형을 기준으로 하는 것이 타당하다고 의견을 제출했으나, 법무부가 “1년 이상을 중범으로 본다”는 논리를 제시했고, 국회는 이를 그대로 수용하여 법률에 반영했습니다. 이 과정을 보면 미국의 중범과 경범의 기준이 1년이라는 이유를 드는 것으로 보입니다. 그러나 한국의 형사법 체계 어디에도 1년을 경계로 경범과 중범을 구분하는 기준은 존재하지 않습니다. 결국 입법자는 뚜렷한 근거 없이 수형자의 절대다수를 배제하는 결과를 초래했습니다. 더구나 선거권 제한이 형벌 그 자체인지, 아니면 형의 부수적 효과인지에 대한 헌법적 해명도 없습니다. 만약 형벌이라면 법관은 양형 과정에서 선거권 박탈이라는 불이익까지 함께 고려해야 하지만, 실제로는 고려되지 않은 채 기계적으로 권리가 박탈되고 있습니다. 이는 법치주의와 형벌 비례 원칙에도 반합니다.

 

국제인권규범과의 충돌도 심각합니니다. 2025년 3월 유엔 자유권규약위원회는 한국의 수형자 선거권 제한이 자유권규약 제25조를 위반한다고 공식 판단했습니다. 제25조는 모든 시민이 차별 없이 선거에 참여할 권리를 보장합니다. 자유권규약 위원회는 한국의 조항이 과도하고 불합리한 제한이라고 보았고, 이는 한국이 비준한 조약에 따른 구속력 있는 해석입니다. 그럼에도 만약 우리가 여전히 이 조항을 유지하고 있다면, 이는 헌법 제6조 제1항이 정한 국제법 존중 원칙에도 위배됩니다.

 

현행 제도를 유지한다고 하는 이유로 범죄 억제와 준법 의식 강화를 내세울 수 있습니다. 하지만 선거권 박탈이 실제로 범죄 예방에 기여한다는 근거는 어디에도 없습니다. 선거권을 제한한다고 해서 수형자가 더 준법적으로 변한다는 실증적 증거도 존재하지 않습니다. 1년의 획일적 기준이 아니라 더 세밀하게 규정할 수 있습니다. 선거의 공정성을 해치는 등 선거관련 범죄로 한정할 수도 있으며 이는 독일 등 선진 국가들이 취하고 있는 방향이기도 합니다.

 

수형자의 선거권 문제는 단순히 투표권의 문제가 아니라 사회가 범죄인을 어떻게 바라볼 것인지에 대한 문제이기도 합니다. 범죄자를 영구적으로 배제해야 할 집단으로만 취급할 것인지, 아니면 권리를 가진 시민으로서 사회 복귀의 주체로 인정할 것인지가 달려 있는 것입니다. 선거권은 사회 구성원으로서 책임을 공유하는 기회를 부여하는 권리이기도 합니다. 선거권을 인정한다고 해서 범죄 예방에 문제가 생기는 것은 아니며 오히려 수형자가 사회와 연결되어 있다는 인식을 강화함으로써 재사회화와 재범 방지에 도움이 될 수 있습니다.

 

결론적으로, 수형자 선거권을 제한하는 현행 법률은 정당한 목적을 갖추지 못했고, 수단 또한 불합리하며, 침해 최소성과 본질적 내용 보장 원칙을 모두 위반합니다. 이는 국민주권주의를 훼손하고 국제사회가 이미 지적한 인권침해를 방치하는 것이다. 선거권은 국민이라면 누구에게나 보장되어야 한다는 것이 우리가 익히 알고 있는 역사적 진보의 결과이기도 합니다. 헌법재판소가 이번 사건에서 위헌 결정을 내려야 하는 이유가 여기에 있습니다. 

 

 

발언4: <진정인 발언> 박유호(유엔 개인진정 진정인)

 

반갑습니다. 저는 2016년 수형자의 선거권 박탈을 허가하는 공직선거법 개정에 대하여 헌법소원을 제기했던 사람이자, 합헌 결정이 나고 2019년 이를 유엔 자유권위원회에 개인진정을 제기한 양심에 따른 병역거부자 중 한명이었던 박유호라고 합니다.

 

“공동체 구성원으로서 반드시 지켜야 할 기본적 의무를 저버린 범죄자에게 그 공동체의 운용을 주도하는 통치조직의 구성에 참여하도록 하는 것은 바람직하지 않다는 기본적 인식과 이러한 반사회적 행위에 대한 사회적 제재의 의미를 가지고 있다.” 2016년 헌법소원의 합헌 결정의 주요한 근거이자, 이후의 헌법소원에도 수차례 인용되고 있는 문장입니다.

 

보통 선거권은 어떤 자격과 조건부로 주어지거나, 부여와 박탈로 교정과 훈육의 도구가 될 수 없는 민주주의 사회 유지를 위한 구성원 모두의 최소한의 권리입니다. 

 

하지만 공동체의 구성원으로서 반드시 지켜야 할 기본적 의무를 판단하고, 선거권 박탈여부를 판단하는 권력기관이 문제가 생긴다면, 이러한 합헌의 근거는, 국민의 보통 선거권을 비롯한 기본권을 억압할 수 있는 또 다른 근거가 될 수 있습니다.

 

지난 2024년 12월 3일 내란 사태에서 보았듯이 기본적 의무에 대한 기준 설정과 판단을 내리는 권력기관이 민주주의 원칙을 훼손하는 사례를 온 국민이 지켜보았습니다.

 

내란 사태의 주범과 당시 여당이었던 국민의힘은 대통령 파면 이후에도 반성은 커녕 민주주의의 기본권을 뒤흔드는 주장과 발언을 서슴지 않고 하고 있습니다.

 

그렇기에, 헌재는 과거의 판단과 다른 결정을 내려야 합니다.

내란 사태에 반성 없는 세력이 여전히 횡행 하는 이럴 때일수록 그 어떤 권력기관이  임의로 기본권을 재단할 수 없도록, 민주적 권리를 단단히 보장하는 것이 필요합니다. 

이번 헌법소원이 보다 우리 사회 민주주의 근간을 보다 튼튼히 하는 계기가 되기를 기대합니다.